В Вашем броузере запрещена работа JavaScript.
Разрешите JavaScript, или многие возможности сайта будут Вам недоступны.
Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия.
Комм. Пронина В.С.
Конституция определяет период, в течение которого может действовать данный состав Правительства Российской Федерации, и устанавливает условия, при которых члены Правительства слагают свои полномочия. Срок функционирования Правительства зависит от сроков полномочий Президента.
Президент избирается на четыре года (ст.81 Конституции). Следовательно, Правительство Российской Федерации данного состава работает четыре года. Однако срок пребывания Президента в должности может быть сокращен при условиях, предусмотренных ст.93 , ч.2,3 ст.92 . При наступлении ситуаций, предусмотренных указанными статьями, сроки прекращения полномочий Правительства могут не совпадать с общими сроками полномочий Президента. Правительство Российской Федерации может исполнять свои обязанности до избрания нового Президента.
Согласно ч.3 ст.92 Конституции, во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Но при этом его полномочия строго ограничены: он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.
Срок полномочий Правительства Российской Федерации может быть досрочно прекращен независимо от прекращения президентских полномочий в случаях, предусмотренных ст.117 Конституции. При указанных в статье обстоятельствах Правительство по поручению Президента России может продолжать действовать до сформирования нового состава Правительства Российской Федерации.
Статья 110
1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.
Статья 111
1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Статья 112
1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.
Статья 113
Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.
Статья 114
1. Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.
Статья 115
1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.
3. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Статья 116
Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия.
Статья 117
1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.
2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.
3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
Правительство РФ является высшим исполнительным органом РФ. Оно - орган государственной власти, осуществляет исполнительную власть в РФ, возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ.
Правовую основу его деятельности составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.
В соответствии с ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, законов РФ, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.
Правительство РФ является коллегиальным органом. В его состав входят Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. Решающая роль в формировании Правительства РФ принадлежит Президенту РФ, который назначает Председателя Правительства РФ из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства (с согласия Государственной Думы), а также его заместителей и федеральных министров.
Все члены Правительства участвуют в его заседаниях с нравом решающего голоса.
Председатель Правительства РФ обладает особым статусом. Он возглавляет Правительство; определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу; представляет Правительство в РФ и за пределами ее территории; ведет заседания Правительства РФ. обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них взысканий и об их поощрении.
Заместители Председателя и федеральные министры принимают участие в выработке и реализации политики Правительства РФ, в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ и обеспечивают их исполнение.
Заместители Председателя Правительства РФ в порядке распределения обязанностей между ними координируют работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных Правительству органов. Они контролируют их деятельность и дают им поручения, предварительно рассматривают предложения и проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство; осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Министры как члены Правительства РФ участвуют в рассмотрении и обсуждении всех вопросов на его заседаниях.
Для решения оперативных вопросов Правительство РФ может образовывать Президиум 1 В настоящее время образован Президиум Правительства в составе: Председателя Правительства, его первых заместителей и заместителей министров: здравоохранения и социального развития; сельского хозяйства, регионального развития; иностранных дел; Минэкономразвития; внутренних дел; обороны. . Его решения не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ, которое имеет право отменить любое решение своего Президиума.
Законом определен круг вопросов, решения по которым могут приниматься только на заседаниях Правительства РФ, например, о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении, о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу и др. (ст. 28 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
Правительство осуществляет полномочия, возложенные на него: а) Конституцией РФ: б) федеральными законами; в) нормативными указами Президента РФ.
В Конституции РФ его функции и полномочия определены предельно кратко. Но их перечень здесь открыт. Он завершается формулировкой, что Правительство РФ осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Это прежде всего означает, что оно - орган исполнительной власти и на него возлагается проведение в жизнь законов. Что касается «иных» конституционных полномочий, то их конкретные виды немногочисленны. Например, оно дает заключения по определенным законопроектам (п. 3 ст. 104) и др.
Конституционные полномочия Правительства РФ отражены в ФЗ о Правительстве РФ, в котором они конкретизированы, а также закреплены многие другие его полномочия. В целом полномочия Правительства РФ, предусмотренные в указанном Законе, с допуском условности можно подразделить на следующие группы:
а) полномочия по вопросам руководства федеральными органами исполнительной власти. Так, Правительство РФ руководит работой данных органов и контролирует их деятельность, а также координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ; для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов, иных федеральных органов исполнительной власти.
Правительство утверждает положения о подчиненных ему органах исполнительной власти. Оно в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, за исключением органов, руководство которыми осуществляет и резидент РФ.
Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Ему предоставлено право учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ и др.;
б) общие полномочия. В их пределах оно организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социальной сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию и др.;
в) полномочия в различных сферах: экономической, социально-культурной, административно-политической, внешних отношений. Они конкретизированы применительно к особенностям соответствующих сфер.
В числе ключевых полномочий, которые призвано осуществлять Правительство РФ, можно назвать следующие. На него возложены: разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета; проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения. Оно организует разработку и исполнение прогнозов экономического и социального развития России; утверждает и обеспечивает выполнение важнейших федеральных программ, на него возложено обеспечение проведения единой государственной политики в области экологии. Оно координирует работу органов исполнительной власти по совместному проведению природоохранительных мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и международного значения; принимает меры по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий.
На Правительство РФ возложено управление федеральной собственностью. Оно делегирует свои полномочия другим федеральным органам исполнительной власти. Так, постановлением Правительства от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного предприятия»: во-первых, закреплены конкретные полномочия указанных органов в отношении подведомственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, во-вторых, определены полномочия Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в отношении таких предприятий. К его ведению отнесены согласование сделок предприятий, связанных с недвижимым имуществом; формирование уставного фонда предприятий: утверждение передаточного акта или разделительного баланса при реорганизации предприятия и ликвидационного баланса при ликвидации предприятия и т.д. Минэкономразвития поручено утвердить примерный трудовой договор с руководителем предприятия и примерный устав федерального государственного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.
На него возложено обеспечение реализации принципов приватизации государственных и муниципальных предприятий; руководство приватизацией федеральной собственности.
Правительство РФ осуществляет разнообразные полномочия в области административно-политической деятельности. Оно призвано осуществлять меры: по защите интересов государства, по обеспечению обороны страны и государственной безопасности; по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Правительство РФ осуществляет меры по реализации внешней политики РФ. Правительство объединяет и направляет работу министерств и других подведомственных органов, не вторгаясь, однако, в сферу компетенции Президента РФ, когда речь идет об органах, подчиненных прежде всего ему, а также Правительству РФ.
Правовыми формами осуществления Правительством своих полномочий являются постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в РФ. Правительство же РФ обеспечивает и исполнение издаваемых им актов.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Но предусматривается возможность и его досрочной отставки.
Случаи и порядок его отставки установлены Конституцией РФ (ст. П7). Правительство РФ само может подать в отставку; решение о его отставке может принять Президент РФ; недоверие ему может быть выражено Государственной Думой, которая выносит по этому вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; вопрос о доверии Правительству РФ может быть поставлен перед Государственной Думой его Председателем. При отказе в доверии Президент может принять решение об отставке Правительства РФ.
Основания для отставки Правительства в Конституции РФ не обозначены.
В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.
В обеспечении нормальных условий повседневного функционирования Правительства РФ важная роль принадлежит его Аппарату. Своеобразие Аппарата в том, что он не является структурным подразделением Правительства РФ. Согласно Положению об Аппарате Правительства РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260, это государственный орган, образованный для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принимаемых им решений. Значимость Аппарата подчеркивается тем, что он работает под руководством Председателя Правительства РФ, возглавляется руководителем в ранге федерального министра, назначаемым, следовательно, Президентом РФ. Руководитель обладает правовым статусом члена Правительства РФ.
В соответствии со своим назначением Аппарат выполняет различные функции, открытый перечень которых дан в Положении об Аппарате. Так, Аппарат контролирует соблюдение требований Регламента Правительства при внесении в Правительство проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, международных договоров РФ и других документов, требующих рассмотрения в Правительстве; подготавливает экспертные заключения на поступившие в Правительство проекты актов и других документов, по которым требуется решение Правительства; организует контроль за выполнением органами исполнительной власти решений Правительства; осуществляет организационное обеспечение заседаний Правительства и его Президиума; обеспечивает взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания при осуществлении законопроектной деятельности и организует участие представителей Правительства в деятельности палат Федерального собрания; обеспечивает представление интересов Правительства в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, а также организует представление интересов Правительства в судах федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами и др.
На осуществление функций и полномочий Аппарата ориентирована его структура. Она включает: а) руководство в составе Руководителя Аппарата и его заместителей, б) подразделения Аппарата, в том числе департаменты, секретариаты Председателя Правительства, его заместителя и Руководителя Аппарата. В составе департаментов создаются отделы.
Структура Аппарата, его подразделений устанавливается Правительством РФ. Председатель Правительства РФ имеет помощников.
В Аппарат входят: а) сотрудники, являющиеся федеральными государственными гражданскими служащими; они наделяются правами, обязанностями и несут ответственность в соответствии с нормативными правовыми актами о федеральной государственной гражданской службе и Положением об Аппарате, б) работники, не являющиеся федеральными государственными гражданскими служащими; они выполняют обязанности по замещаемой должности и несут ответственность в соответствии с законодательством РФ о труде на общих основаниях.
Работа Аппарата организуется в соответствии с Регламентом Правительства, Положением об Аппарате, Инструкцией по делопроизводству в Аппарате, а также приказами и поручениями Руководителя Аппарата.
Аппарат не вправе издавать правовые акты в адрес федеральных органов исполнительной власти и других организаций, подведомственных Правительству. Его сотрудничество с ними основано на конкретных предписаниях правовых норм, предусмотренных правовыми актами (например, Регламентом Правительства РФ), исполнении конкретных поручений Председателя Правительства и гарантируется статусом Правительства, в том числе и властью его авторитета. Немаловажно также то, что Руководитель Аппарата является членом Правительства.
Существуют paзличные основания прекращения полномочий Правительства, в том числе :
1) Оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ в день вступления его в должность. Президент может сохранить прежний состав Правительства, но юридически создается новое Правительство с применением указанных выше процедур;
2) Правительство подает в отставку, о чем объявляет Председатель Правительства. Инициатива отставки исходит от самого Прави-тельства;
3) Решение об отставке Правительства может принять Президент РФ по своей инициативе (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ), что означает увольнение Правительства в отставку Президентом РФ. Президент РФ отправляет в отставку премьер-министра, но это означает и увольнение всего Правительства;
4) Оно может быть уволено в результате двойного вотума недове-рия или однократного отказа в доверии, что происходит путем голосо-вания в Государственной Думе (необходимо большинство голосов от общего состава).
Президент РФ обязан объявить об отставке Прави-тельства либо распустить Государственную Думу с назначением новых выборов. Если Дума отказывает в доверии Правительству по его инициативе, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства либо распускает Думу с назначением новых выборов. Распускать Государственную Думу без назначения даты выборов нельзя;
5) Правительство может прекратить свои полномочия по инициа-тиве Председателя Правительства. Он может подать Президенту РФ заявление о невозможности исполнения своих полномочий (основания могут быть самыми разными: болезнь, ситуация, сложившаяся в Пра-вительстве, и др.). Прекращение полномочий Председателем Прави-тельства одновременно означает отставку Правительства.
Среди перечисленных оснований использовались два: выборы Президента РФ (в том числе досрочные) и увольнение Правительства в отставку в результате увольнения Президентом РФ Председателя Правительства (использовалось в 1998-1999 гг. несколько раз). Дума выражала недоверие Правительству, но лишь однократно, что не по-влекло за собой юридических последствий.
Во всех случаях прекращения полномочий Правительства оно по поручению Президента РФ продолжает действовать до создания но-вого Правительства.
Заместители Председателя Правительства и министры также могут подать в отставку. Она принимается Президентом, уведомлять Государственную Думу не требуется. Президент РФ назначает на место ушедших в отставку новых членов Правительства.
За свою деятельность Правительство РФ несет ответственность, которая имеет прежде всего политический характер и выражается в уволь-нении Правительства в отставку.
Оно может нести также гражданско-правовую ответственность, если его незаконными актами причинен материальный ущерб юридическим или физическим лицам.
Возмож-на уголовная ответственность министров за совершение ими преступ-лений при исполнении служебных обязанностей (за общеуголовные преступления министры отвечают как обычные граждане).
Полити-ческую ответственность Правительство несет перед Президентом РФ и перед парламентом (перед Государственной Думой, но не перед Со-ветом Федерации).
Ответственность перед Президентом РФ имеет абсолютный харак-тер. Он вправе уволить Правительство в отставку в любой момент по своему усмотрению вне связи с какими-то обстоятельствами, указан-ными в Конституции РФ. Практически это происходит в связи с увольнением в отставку Председателя Правительства (премьер-мини-стра). Это означает, что увольняется и Правительство как таковое, хотя новый премьер-министр и сам Президент РФ могут, сохранить состав прежнего Правительства или его определенных членов.
Прези-дент РФ Б.Н. Ельцин неоднократно увольнял по своему усмотрению Председателя Правительства в отставку, часто даже без объяснения причины (такого объяснения не требуют ни Конституция РФ, ни Фе-деральный конституционный закон о Правительстве 1997 г.).
Президент РФ может также уволить Правительство при наличии определенных юридических фактов, предусмотренных Конституцией РФ: при отказе Правительству в доверии или при выражении ему не-доверия. В этих случаях Президент РФ может принять альтернатив-ное решение: уволить Правительство в отставку или распустить Госу-дарственную Думу.
Министры также несут ответственность перед Президентом РФ . «Силовые» министры, министр иностранных дел, некоторые другие руководители служб и ведомств подчинены ему непосредственно и несут ответственность только перед ним. Остальные министры также назначаются Президентом РФ и отвечают перед ним, хотя их деятель-ностью непосредственно руководит премьер-министр и Правительст-во в целом. Президент неоднократно увольнял отдельных министров из состава Правительства, объявляя выговоры заместителям мини-стров. Председатель Правительства также объявлял публичные заме-чания отдельным министрам.
Контроль парламента в отношении Правительства РФ в опреде-ленных формах применяется, но ответственность Правительства перед, парламентомимеет ограниченный характер.
Во-первых , перед Советом Федерации Правительство ответственности не несет. Совет Федерации не вправе отказывать Правительству в доверии и даже ставить этот вопрос. Хотя представители Правительства выступают иногда на заседаниях Совета Федерации, это, как правило, лишь ин-формация (правда, новый Регламент Совета Федерации 2002 г. содер-жит некоторые контрольные элементы).
Во-вторых , ответственность Правительства перед Государственной Думой, из-за альтернативного полномочия Президента РФ (права уволить или не увольнять при вотуме недоверия) не безусловна. Государственная Дума не может уволить Правительство в отставку даже при двух вотумах недоверия. Это прерогатива Президента. Кроме того, как говорилось, вотум недоверия только тогда имеет юридическое значение, когда их два и в течение трех месяцев. Если разрыв достигает более трех месяцев, вотумы недоверия недействительны.
Кроме того, акты и действия Правительства могут быть обжалованы в суде.
Так, в 1998 г. Верховный Суд РФ , который организационно обеспечи-вает деятельность судов РФ, обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой по поводу того, что Правительство (Министерство финансов РФ) не выделяет запланированных средств из бюджета для работы судов. Обжаловались в Конституционный Суд РФ некоторые акты Правительства, затрагивавшие конституционные права личности.
1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.
2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.
3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.
1. Комментируемой статьей предусмотрены случаи досрочного прекращения полномочий Правительства. Часть 1 рассматриваемой статьи устанавливает право Правительства уйти в отставку. Никаких оснований для принятия такого решения не требуется.
Правительство, как коллегиальный орган, по сути, должен принимать такое решение на заседании его членов, хотя это основание отсутствует в перечне обязательных. Анализ конституционных положений и норм Закона о Правительстве РФ (ст. 7) позволяет сделать вывод, что такое решение может принять Председатель Правительства, поскольку его отставка даже в личном качестве влечет одновременную отставку всего Правительства.
Прошение об отставке Правительства рассматривается Президентом, который может принять его или отклонить. Конституция не оговаривает вариантов действий Президента в случае, если Правительство настаивает на своей отставке. Однако если высший исполнительный орган все-таки посчитает невозможным дальнейшее функционирование в существующем составе, разрешить ситуацию сможет Председатель Правительства, чье заявление в соответствии с Законом о Правительстве РФ подлежит обязательному удовлетворению (ст. 7).
Основанием отставки всего Правительства вследствие прекращения исполнения полномочий Председателем Правительства может также являться и невозможность исполнения Председателем Правительства своих полномочий (в связи с состоянием здоровья, с его несогласием с политикой Президента, с совершением действий, не совместимых с занимаемой должностью). Эти случаи досрочного прекращения полномочий Правительства не содержатся в Конституции, но также предусматриваются Законом о Правительстве РФ (ст. 7).
Конституция не предусматривает механизмов отставки отдельных членов Правительства РФ. Но Закон о Правительстве РФ закрепляет за ними право на подачу такого заявления (ст. 9).
Российской практике известен только один случай отправки Правительства в отставку по ч. 1 ст. 117 Конституции. В сентябре 2007 г. Председатель Правительства РФ М.Е. Фрадков подал Президенту заявление о своей отставке, что повлекло отставку всех членов высшего исполнительного органа государства*(1098).
2. Президент сам может отправить Правительство в отставку, не предоставляя каких-либо объяснений. Это наиболее весомая прерогатива Президента. Но осуществление Президентом конституционной функции по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов власти предполагает, что действия Президента по отставке Правительства должны быть мотивированными и соответствовать требованиям закона.
За период действия современной Конституции Президент РФ 5 раз воспользовался этим правом, отправив Правительство в отставку по собственной инициативе, из которых 4 раза приходятся на 1998-1999 гг. Официальные документы об отставках не содержат мотивов принятых Президентом решений*(1099).
3. Часть 3 ст. 117 регулирует порядок выражения Государственной Думой так называемого вотума недоверия - элемента парламентарной республики в условиях смешанной (президентско-парламентарной и парламентарно-президентской) формы правления. При этом во многих зарубежных конституциях основания так называемой парламентской ответственности правительства не определяются.
Конституция также не предусматривает оснований для постановки вопроса о доверии Правительству. Как правило, этот вопрос имеет политический характер, и возникновение возможности применения данной формы ответственности связано с активностью оппозиционных Правительству сил.
Зарубежная практика свидетельствует, что правительство отвечает чаще всего перед так называемой "нижней" палатой парламента, ответственность перед обеими палатами одновременно (Казахстан, Италия, Румыния) - редкость.
В зарубежных странах в основном имеет место коллективная ответственность правительства, когда недоверие адресуется правительству в целом либо даже отдельным членам правительства, оно рассматривается как отказ в доверии правительству, поскольку действия отдельных министров, как правило, связаны общей политикой правительства (например, в Великобритании).
В ряде стран недоверие может быть выражено не правительству в целом, а его главе (ФРГ, Албания, Венгрия), что для характеристики парламентской ответственности правительства не имеет принципиального значения, поскольку отставка главы правительства, как правило, влечет отставку правительства в целом.
В других государствах предусматривается и ответственность отдельных членов правительства (Дания, Латвия, Швеция, Эстония, Австрия, Греция, Финляндия, Польша). Правда, в некоторых странах индивидуальная ответственность министров наступает лишь в случае, если они официально не возражали против правительственного решения (Финляндия, Казахстан).
Анализируя ч. 3 рассматриваемой статьи, следует отметить, что в Российской Федерации предусмотрена исключительно коллективная ответственность Правительства перед Госдумой. Государственная Дума может принять решение о недоверии только Правительству в целом, а не его отдельным членам. В отношении конкретного члена Правительства депутаты могут предлагать рекомендации, которые могут быть учтены или не приняты во внимание Президентом.
Государственная Дума в недавнем прошлом практиковала применение такой специфичной формы выражения недоверия исполнительной власти, как заявление о недоверии отдельным членам Правительства*(1100). Однако такие вотумы недоверия носят чисто политический характер и не имеют юридических последствий*(1101).
Между тем высказываются мнения, согласно которым Государственная Дума должна иметь право выражать недоверие не только Правительству, но и любому члену Правительства. Одна из первых попыток Государственной Думы по внесению изменений в Конституцию также предполагала введение персональной ответственности членов Правительства. Так, 21 июня 1995 г. Дума большинством голосов одобрила закон о внесении поправок в ст. 103 и 117 Конституции*(1102). Согласно этим поправкам Государственная Дума могла добиться отставки отдельного члена Правительства. Предлагаемая процедура выражения недоверия не давала Президенту возможности распустить Государственную Думу. Но данные поправки не были приняты.
Общим правилом в конституционной практике является то, что с инициативой выражения недоверия правительству может выступать более или менее значительная группа парламентариев*(1103).
В соответствии с Регламентом Государственной Думы мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Госдумы. Государственная Дума рассматривает вопрос о выражении недоверия Правительству в недельный срок после его внесения.
Председатель Правительства, а в его отсутствие один из заместителей Председателя Правительства, исполняющий его обязанности, вправе выступить на заседании Государственной Думы с заявлением в связи с внесенным предложением о выражении недоверия Правительству. Депутаты Государственной Думы вправе задать вопросы Председателю Правительства и другим членам Правительства, высказаться за выражение недоверия Правительству или против этого.
Если инициаторы выражения недоверия Правительству отзывают свои подписи и тем самым численность внесших предложение о выражении недоверия становится менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы, то вопрос о выражении недоверия Правительству исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования.
Постановление Государственной Думы о выражении недоверия Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов открытым или тайным голосованием (по решению Государственной Думы).
Проблематичность применения данной формы воздействия на Правительство заключается в ее последствиях. Выражение недоверия Правительству не влечет за собой обязательной отставки Правительства. Вопрос о его дальнейшей судьбе решает Президент. Он может согласиться с решением Государственной Думы и объявить об отставке Правительства или же не согласиться с таким решением. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу с назначением даты выборов ее нового состава.
Право роспуска парламента, принадлежащее Президенту, является элементом сдерживания, создает необходимое равновесие, которое вытекает из принципа разделения властей. Без этого права недоверие Правительству со стороны парламента превратилось бы в право смещения Правительства, что привело бы к нарушению баланса власти*(1104).
Досрочное прекращение полномочий Государственной Думы одного созыва и избрание нового состава указанной палаты Федерального Собрания не влияет на судьбу Правительства, поскольку в соответствии со ст. 116 Конституции Правительство слагает свои полномочия лишь перед вновь избранным Президентом России.
Несмотря на угрозу роспуска, Государственная Дума прибегала к попытке применения данной формы. Вопрос о доверии Правительству ставился в 1994 г. и в 1995 г.*(1105), однако юридически значимых последствий для парламента или Правительства подобные инициативы не имели.
27 октября 1994 г. вопрос не получил необходимой поддержки голосов, недоверие Правительству выразили только 198 депутатов*(1106).
21 июня 1995 г. Государственная Дума 241 голосом приняла соответствующее решение*(1107), однако 22 июня Президент письменно сообщил Государственной Думе, что не согласен с ее решением. Депутаты не смогли повторно выразить недоверие Правительству в конституционный трехмесячный срок. 1 июля 1995 г. "за" проголосовало только 193 депутата*(1108).
При определенных обстоятельствах у Президента не существует альтернативы в выборе решения. Часть 3 ст. 109 Конституции закрепляет случаи, когда Президент не имеет права распустить Государственную Думу (например, в течение года после ее избрания), что предполагает единственно возможный исход конфликта - отставку Правительства.
4. Часть 4 комментируемой статьи Конституции также регулирует вопрос о доверии, но по инициативе Председателя Правительства. Конституция закрепляет это полномочие исключительно за главой Правительства и не предполагает обсуждения этого вопроса на заседании Правительства.
Основанием для постановки перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству может служить, например, стремление скорого разрешения конфликта до истечения трехмесячного срока повторного вотума недоверия либо прояснение ситуации по поддержке Правительства перед внесением в Государственную Думу значимого законопроекта и т.п. Следует отметить, что во многих странах (Греция, Италия, Чехия, Польша, Турция) для того чтобы приступить к исполнению своих полномочий, правительство должно заручиться поддержкой парламента, которая чаще всего выражается в вотуме доверия его составу или программе.
Государственная Дума при постановке перед ней Председателем Правительства вопроса о доверии Правительству вправе выразить доверие или отказать в доверии Правительству.
Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству.
При отказе Государственной Думы в доверии Президент принимает решение об отставке Правительства либо о роспуске Государственной Думы. Комментируемая статья устанавливает и срок, в течение которого Президент обязан принять одно из этих решений, - семь дней.
За всю историю современной Конституции был только один случай инициирования Председателем Правительства вопроса о доверии Правительству. Это было сделано 22 июня 1995 г. Председателем Правительства В.С. Черномырдиным в ответ на выраженное накануне Государственной Думой недоверие Правительству и несогласие с таким решением Президента. Таким образом Правительство пыталось разрешить парламентско-правительственный кризис до истечения предусмотренного ч. 3 комментируемой статьи трехмесячного срока.
Созыв внеочередного заседания Государственной Думы по рассмотрению обращения Председателя Правительства был назначен на 1 июля 1995 г.
Исходя из позиции Президента РФ, отказ в доверии Правительству означал для Государственной Думы роспуск. Председатель Правительства предложил депутатам компромисс: Дума повторно ставит на голосование вопрос о выражении недоверия Правительству, и если большинство за недоверие не набирается - Председатель Правительства отзывает свой вопрос.
Кроме того, 30 июня Президент сделал шаг навстречу депутатам, освободив от занимаемой должности министра по делам национальностей и региональной политике, министра внутренних дел, директора Федеральной службы безопасности и главу администрации Ставропольского края (данные лица и были причиной конфликта). 1 июля предложение о недоверии не прошло, и Председатель Правительства отозвал свое представление.
Угроза роспуска Государственной Думы в подобных ситуациях стала причиной внесения изменений в ее Регламент уже в ноябре 1995 г., которые нашли свое развитие и в действующем Регламенте: в случае если Председатель Правительства поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству в период внесения либо рассмотрения депутатами Государственной Думы предложения о выражении недоверия Правительству, первым рассматривается предложение депутатов. Если Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству, а Президент объявляет о несогласии с решением Государственной Думы, голосование по представлению Председателя Правительства рассматривается по истечении трех месяцев со дня его внесения.
Если решение о доверии не принято, ставится на голосование вопрос о недоверии, и если большинство не набрано - рассмотрение вопроса прекращается.
5. Целью ч. 5 комментируемой статьи является недопущение ситуации, при которой исполнительная власть в стране остается без руководства со стороны Правительства. Универсальная необходимость исполнительной власти состоит в том, что без нее невозможна целостность системы государственной власти, она должна действовать повсеместно, на всей территории государства и постоянно, без каких-либо перерывов в деятельности. В последнем заключается одно из существенных отличий исполнительной власти от власти законодательной. Постоянство деятельности Правительства в конституционно-правовом понимании означает, что оно не имеет зафиксированных правовыми актами перерывов в своей работе, подобных парламентским каникулам. Государственное управление не допускает перерывов, и в этом смысле исполнительная власть осуществляется постоянно.
В современных условиях государство не может длительное время обходиться без легитимного состава Правительства. Именно поэтому Конституцией регламентированы сроки, в течение которых должно быть сформировано новое Правительство, а ч. 5 ст. 117 Конституции устанавливается правило, в соответствии с которым по поручению Президента Правительство в случае отставки или сложения полномочий продолжает действовать до сформирования нового Правительства.
При этом согласно ч. 2 ст. 8 Закона о Правительстве РФ в случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев*(1109).
